Con l’aggravarsi della crisi climatica, le COP annuali sul tema raccolgono una sempre maggiore attenzione mediatica. Può aiutarci a capire come si svolge il processo dei negoziati, a partire dalla sua esperienza?
Nel 2018 ho iniziato a frequentare i negoziati intermedi, che si svolsero durante l’estate, in vista della COP di Katowice, alla quale ho partecipato come osservatore per l’Italian Climate Network (ICN). Nello stesso ruolo ho partecipato alle COP successive, fino a Sharm el-Sheikh (2022), dove sono stato responsabile della delegazione di ICN, composta da una decina di esperti. Io e altre due collaboratrici siamo stati presenti per l’intera durata della Conferenza, mentre gli altri si sono alternati.
Quante persone coinvolge un evento come la COP?
Le COP sono eventi politici molto grandi anche in termini numerici: quest’anno i delegati erano oltre 30mila. Queste dimensioni possono sorprendere, ma bisogna tenere conto, in primo luogo, che alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC) aderiscono 196 Stati firmatari: 193 membri dell’ONU più l’Unione Europea e due territori insulari, dipendenti da altri Stati, che negoziano però in maniera autonoma. Ogni Paese manda una delegazione che, per i Paesi più grandi, è composta da 30, 40 o 50 esperti ministeriali. Tendenzialmente, ogni funzionario negozia su un solo tema. Soprattutto a partire dall’Accordo di Parigi (2015), c’è stata una grande espansione tematica in seno alle COP, al punto che in ogni giorno della Conferenza si svolgono contemporaneamente almeno 10-15 tavoli negoziali tematici, ai quali devono essere presenti uno o due funzionari per Paese. Questo è utile, perché le competenze maturate da alcuni Paesi in vari ambiti (le tecnologie, la ricerca universitaria e il rapporto con la società civile) apportano significativi contributi al tavolo negoziale e permettono di fare passi in avanti. I negoziatori non si limitano a leggere la dichiarazione ufficiale del loro Governo quando è il loro turno, ma interagiscono costantemente con le altre delegazioni. All’interno di ogni delegazione c’è chi segue l’adattamento, chi la mitigazione, chi i mercati, ecc. Per esempio, quando leggiamo il testo dell’Accordo di Parigi, per ogni paragrafo dobbiamo immaginare un tecnico per Paese. Infine, è molto importante il supporto che viene dato dalle Nazioni Unite ai Paesi molto piccoli, come quelli del Pacifico o dei Caraibi, che non dispongono di questo livello di competenze e si affidano perciò a esperti “prestati” dalle Nazioni Unite o da agenzie di sviluppo.
Ma concretamente come funzionano i lavori di una COP? Quali sono i vari passaggi per giungere a un accordo finale?
Sostanzialmente è un negoziato quotidiano e parallelo su tutti i temi. Questo modo di procedere è molto lento: nella prima settimana ogni Paese esprime le proprie posizioni, e si punta a cogliere l’umore prevalente. Su ogni tema il Presidente della COP nomina dei facilitatori, che devono raccogliere le idee e produrre i documenti di sintesi. Quando la prima stesura è pronta, allora i Paesi possono presentare aggiunte o emendamenti. Si comincia così a delineare la decisione che verrà presa su ogni tema. Tutti questi documenti vanno infine a formare la bozza di quella che diventerà la decisione ombrello, che riassume tutti i negoziati parziali, come sono stati il Glasgow Climate Pact nel 2021, o lo Sharm el-Sheikh Implementation Pact nel 2022.
Quale ruolo e quale influenza ha il Paese che assume la presidenza?
Il ruolo della presidenza è centrale e, a tratti, anche molto discrezionale. A Parigi nel 2015 c’era una presidenza francese forte, che aveva lavorato negli anni precedenti per stabilire accordi bilaterali con le delegazioni più problematiche, e sapeva benissimo su quali obiettivi avrebbe puntato. Su questo aspetto influiscono anche fattori esterni: l’Accordo di Parigi, ricordiamolo, non nasce a novembre 2015 nella capitale francese, ma due mesi prima, con la stretta di mano tra Barack Obama e Xi Jinping, quando fu formalizzata la volontà comune di procedere in tal senso.
Il peso della presidenza appare in modo evidente dal modo di gestire la procedura della Conferenza. A Doha nel 2012 ci fu un episodio che colpì tutti: nella discussione finale, il negoziatore della Federazione russa alzò la mano per opporsi a un certo passaggio del testo, ma fu platealmente ignorato dal presidente qatariota. Anche questo è un modo di gestire la presidenza. Nel 2019, la presidenza cilena fu molto debole e puntò sullo sfinimento dei delegati, protraendo i negoziati durante la notte; in quel caso era mancato completamente il lavoro politico che, invece, avevano fatto i francesi nel 2015, anche perché il Cile veniva da una situazione politica interna fragilissima. La presidenza britannica di COP26 ha spinto il processo, non da dentro, ma da fuori, attraverso una forte pressione politica, concretizzata mediante accordi multilaterali, molto ambiziosi, tra gruppi di Paesi; così sono arrivati l’accordo tra Stati Uniti e Unione Europea per la riduzione delle emissioni di metano entro il 2030, quello tra Stati Uniti e Cina, l’iniziativa sulle foreste, ecc. Sono obiettivi raggiunti dai britannici fuori dalla sala negoziale, ma che hanno spinto i negoziati.
La presidenza egiziana quest’anno ha esercitato un ruolo di leadership, anche inattesa, che faceva trapelare un lavoro fortissimo di coordinamento tra Stati africani. Nei mesi precedenti c’erano voci su dissensi interni all’Unione africana, ma poi le posizioni si sono allineate intorno alla questione del fondo di compensazione per i danni e le perdite (loss and damage), che è stata l’obiettivo principale della presidenza. Nella sessione finale, terminata alle quattro del mattino, ci sono state due obiezioni sul testo, ma il Presidente non ha riaperto la discussione, chiedendo ai delegati di inviare le obiezioni per iscritto, per allegarle ai documenti della COP. Anche questo è un modo di far valere il ruolo della presidenza.
Quale ruolo ha svolto la delegazione italiana? Quali rapporti ha con il nostro Governo?
L’Italia ha una delegazione molto forte, che è la stessa da una quindicina d’anni e che, seguendo le indicazioni del Ministero dell’Ambiente e della sicurezza energetica, interviene nei vari tavoli. Tuttavia alle COP l’Italia non negozia in maniera autonoma, ma in coordinamento con le delegazioni degli altri Paesi dell’UE, che si incontrano anche più volte al giorno: a livello globale, è l’unica occasione in cui l’UE parla con una sola voce. Il collegamento tra Governo e delegazione è svolto dal Ministro, al quale risponde la capo negoziatrice, Federica Fricano, direttrice del settore internazionale del Ministero. Dallo scorso anno si è aggiunta la figura dell’inviato speciale per il clima, l’ambasciatore Alessandro Modiano, che fa da punto di riferimento politico per le linee di indirizzo sulle questioni tecniche, in assenza di indicazioni chiare da Roma: in questa COP è stato uno dei principali interlocutori della delegazione europea. Sulla stampa si è molto parlato della scarsa presenza del ministro Gilberto Pichetto Fratin; tuttavia questo non è indicativo di una minore presenza politica, perché c’era un contatto costante con Roma e il Ministro è stato presente due volte, per svolgere la funzione di coordinamento con la delegazione italiana e con le altre 26 delegazioni europee.
Quale ruolo ha svolto la società civile e quale influenza ha avuto sulle COP negli ultimi anni? Si possono riscontrare delle differenze a seconda della sede in cui, di volta in volta, si tiene la Conferenza?
Il negoziato può essere spinto anche dalla società civile, attraverso le mobilitazioni e la promozione di un certo sentire diffuso nell’opinione pubblica. Senza Fridays for future e Greta Thunberg, non sarebbero arrivati i pochi buoni risultati che stiamo vedendo in questo periodo. Fino a dieci anni fa le COP erano momenti nei quali i Governi non si sentivano osservati; con Parigi 2015 è nata una fortissima attenzione mediatica, che dal 2018 in poi è cresciuta enormemente. La società esercita quindi una pressione sulle sale negoziali, ma non dobbiamo pensare che in assenza di manifestazioni di piazza il negoziato non vada avanti. Sharm el-Sheikh era un contesto ad alta sicurezza, perché lo Stato ospitante non voleva manifestazioni per ragioni politiche interne, ma ai delegati sono comunque arrivati molti messaggi dal mondo associativo e dalla stampa europea, che hanno spinto soprattutto sul fronte loss and damage, una questione rispetto alla quale erano già in corso in Europa alcune campagne di sostegno.
Il coinvolgimento della società civile è un cantiere aperto. Noi come associazione siamo molto focalizzati sulla partecipazione dei giovani e sulla formazione per comprendere i negoziati. Nel contesto delle Nazioni Unite esistono molte possibilità di partecipazione, sebbene poco conosciute, e uno dei compiti di un’organizzazione come la nostra è coinvolgere persone nuove. Sembra un mondo inaccessibile, ma non lo è, ci sono i canali per avvicinarsi e per entrare nelle COP.
Quale influenza esercitano i rappresentanti dei mondi produttivi, specialmente quelli legati all’industria dei carburanti fossili, la cui presenza numerica è aumentata in seno alle ultime COP?
Alle COP partecipano i rappresentanti di molti mondi, in virtù di una sorta di “effetto carrozzone”, per l’ampliarsi dei temi oggetto dei negoziati. Perciò tra i gruppi non governativi riconosciuti dalle Nazioni Unite vi sono quelli degli investitori, delle università, dei popoli indigeni, dei sindacati, ecc. e anche una rappresentanza, che a Sharm el-Sheikh è stata forte, dell’industria delle energie fossili. Questi rappresentanti possono incontrare i delegati di alcuni Paesi e avere una visibilità commerciale nella parte espositiva della COP, ma non partecipano né ai negoziati, né ai meeting di coordinamento tra gli Stati europei, tra gli Stati africani, tra quelli del G77, ecc. Quando poi viene finalizzata la parte decisionale, spesso sono già rientrati a casa. La loro presenza è stata molto mediatizzata, il che ha condotto a sopravvalutarne l’influenza.
Nei giorni successivi alla COP, molti commentatori sottolineavano il ruolo di vincitori e vinti nei negoziati. In quale misura questo corrisponde alla percezione interna dei partecipanti?
Proprio perché dentro ogni negoziato c’è una molteplicità di temi affrontati, con obiettivi che corrispondono a diversi interessi nazionali, parlare di vincitori e vinti è una semplificazione giornalistica, anche se aiuta il pubblico a entrare in certe dinamiche. Certamente quest’anno nel gruppo dei vincitori ci sono i Paesi del G77, che dopo trent’anni sono riusciti a portare a casa il fondo di compensazione per perdite e danni. Per questi Paesi è stato un risultato storico, che va però collocato all’interno di una situazione più complessa. Non ci sono vincitori e vinti sulla finanza climatica, a parte, forse, quei Paesi che non vogliono mettere alcuna risorsa a disposizione di una finanza per il clima. Non ci sono vincitori e vinti sul versante della mitigazione, un tema che non è stato affrontato a sufficienza. Invece, una lettura del tutto fuorviante è quella che interpreta i risultati della COP in termini di successo o insuccesso, perché i negoziati climatici sono un processo incrementale, molto complesso, troppo lento rispetto all’urgenza ma, al tempo stesso, anche l’unico che abbiamo.
Che cosa potrebbe servire per migliorare i processi negoziali e rendere più efficaci le COP?
Da un certo numero di anni, un gruppo di Paesi, soprattutto dell’America latina e qualcuno del Sudest asiatico, spingono per una riforma del processo decisionale, che si avvicini al modello dell’Assemblea generale dell’ONU, con votazioni a maggioranza invece che all’unanimità su alcuni temi. Questa potrebbe essere una soluzione per accelerare il processo, tuttavia bisogna capire come realizzare tale riforma, in un mondo che è multilaterale dal punto di vista politico, ma non rispetto al clima: tutti i Paesi sono colpiti dai cambiamenti climatici, con diverse responsabilità e diversi gradi di impatto. C’è chi propone di tenere la COP ad anni alterni, con una durata maggiore, per concentrare in quella sede delle decisioni maturate meglio nel frattempo. Non credo che questa sia una soluzione: anzi, trovarsi tutti gli anni aiuta ad accelerare il processo. La pressione della società civile negli ultimi trent’anni ha già portato a una maggior presenza del mondo non governativo dentro le COP. Ora occorre incrementare la pressione dell’opinione pubblica sui Governi nazionali, per fare in modo che i delegati arrivino con proposte politiche più definite.
In conclusione, perché le COP sono utili?
Perché il cambiamento climatico riguarda tutti i Paesi: un problema che riguarda tutti non può essere lasciato a un gruppo. Il contesto delle Nazioni Unite rimane il migliore a disposizione perché, se è vero che gruppi di Paesi più ambiziosi possono spingere il processo, le decisioni devono essere accettate da tutti. Nel corso del tempo, tra chi spinge in una direzione e chi vi resiste, tra chi sostiene prioritariamente un punto dell’agenda e chi un altro, si arriva a decisioni condivise. Questo avviene in ragione dell’effetto valanga: quando si crea un’ampia maggioranza con un orientamento, questo diventa politicamente vincolante anche per gli Stati che non hanno un interesse immediato a sostenerlo.