Governare l’ambiente: verso il cosmopolitismo locale

Prima che l’uragano Sandy a fine ottobre colpisse la costa orientale degli Stati Uniti, le questioni ambientali non avevano occupato molto spazio nella campagna dei candidati in corsa per la Casa Bianca – nemmeno di Barack Obama, alfiere nel 2008 della green economy –, perché ritenute di intralcio rispetto all’obiettivo della ripresa economica. Ma «dopo Sandy il cambiamento climatico è entrato prepotentemente negli ultimi giorni di campagna elettorale» (Clini C., «Perché serve investire sull’ambiente», in Corriere della Sera, 3 novembre 2012). A quanto pare, le questioni ambientali riescono a “bucare” l’agenda mediatica e, soprattutto, quella politica solo in presenza di eventi calamitosi di portata straordinaria.
In assenza di catastrofi, l’attenzione riservata dall’opinione pubblica a questi temi è purtroppo scarsa, anche in occasione di appuntamenti internazionali che cercano di adattarsi alle crisi ambientali e trovare percorsi di crescita sostenibile. È il caso della COP 18 (Conferenza delle Parti), in corso dal 26 novembre al 7 dicembre 2012 a Doha (Qatar), l’annuale appuntamento tra i quasi 200 Stati firmatari della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (cfr <http://unfccc.int>; <www.cop18.qa>). Lo stesso è accaduto al più importante appuntamento ambientale dell’anno, la Conferenza delle Nazioni Unite sullo sviluppo sostenibile (Rio de Janeiro, 20-22 giugno 2012), nota come “Rio+20” perché celebrava il ventesimo anniversario del vertice ambientale tenutosi nella città brasiliana nel 1992, la Conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente e lo sviluppo, conosciuta anche come Summit della Terra.
Se un tempo i vertici internazionali contribuivano alla presa di coscienza delle problematiche ambientali, ora sembrano produrre «un effetto indesiderato, quello di un rumore di fondo da cui è difficile estrapolare le emergenze reali» (Tozzi M., «Rio+20, è finito il tempo dei summit» in La Stampa, 23 giugno 2012). Pur vivendo in un’era di reti e di scambi senza precedenti, i risultati raggiunti dai vertici più recenti, primo fra tutti Rio+20, appaiono al di sotto delle aspettative, contribuendo a generare un crollo della fiducia nei processi di soluzione dei problemi globali, oltre che un diffuso cinismo riguardo alla cooperazione ambientale globale.
L’accoppiata tra catastrofi ambientali sempre più gravi e fallimento dei vertici dedicati alla questione suscita interrogativi che, nei limiti di un editoriale, proviamo ad ascoltare.  L’ecologia pone in modo chiaro una serie di problemi che la accomunano ad ambiti almeno altrettanto caldi a livello globale, dalla finanza alle migrazioni, e che condividono la caratteristica di emergere solo nei momenti di crisi, per poi ricadere nel dimenticatoio. Da questo punto di vista, le questioni ambientali possono quindi rappresentare un terreno per la sperimentazione di modi di procedere applicabili ad altre questioni cruciali.
Infine, mettere mano all’agenda ambientale richiede di misurarsi con le domande, i criteri e le prospettive in base ai quali valutare le proposte politiche: un esercizio utile alla vigilia di elezioni regionali e nazionali, spesso chiuse in un’ottica miope di giochi di potere locali.

La governance ambientale globale
Che cosa è successo nel volgere dei vent’anni che separano il Summit della Terra da Rio+20? Nel 1992 la politica seppe mettersi un passo avanti all’economia e all’opinione pubblica, prendendo decisioni ambiziose (ad esempio la Convenzione sul clima, da cui nascerà il Protocollo di Kyoto, la Convenzione sulla biodiversità, l’Agenda 21), mentre oggi ha mostrato il suo volto peggiore: élite nazionali prigioniere delle lobby economiche, paralizzate da veti incrociati e incapaci di cogliere l’urgenza di scelte che mettano l’ambiente al centro del presente e del futuro.
In questi vent’anni, una volta archiviato il bipolarismo ideologico Est-Ovest con la caduta del Muro di Berlino, è cambiato profondamente lo scenario geopolitico: il mondo si è globalizzato e alcuni Paesi emergenti, quali Cina, India e Brasile, hanno acquisito una forza economica e politica che permette loro di negoziare alla pari con l’Occidente. Nasce in questo contesto la questione della governance ambientale globale, un’espressione oggetto di definizioni discordanti, riguardanti la ricerca di nuove modalità di articolazione dell’insieme di attori e processi che concorrono alla gestione dell’ambiente a livello internazionale; in un mondo globalizzato, dove le ricette della diplomazia intergovernativa non sono più adeguate, la governance ambientale globale prova a tenere conto della molteplicità dei luoghi e degli attori coinvolti, sostiene il decentramento dei processi decisionali e privilegia sistemi di controllo più flessibili e più etici, fondati su un partenariato aperto tra le parti in causa.
Oltre che dai Paesi che si affacciano prepotentemente sull’orizzonte geopolitico globale, questi vent’anni sono segnati dall’emergere di nuovi attori globali ma non statuali, mentre quelli tradizionali modificano il proprio comportamento; insieme acquistano una forza negoziale inimmaginabile fino a pochi anni fa, che riduce inesorabilmente il ruolo degli Stati.
Un indubbio protagonista di questo nuovo scenario sono le imprese multinazionali, un gruppo molto eterogeneo e caratterizzato da atteggiamenti ambivalenti nei confronti della governance ambientale: in media hanno aumentato la loro sensibilità per i problemi ecologici, anche perché vi sono state spinte (ad esempio attraverso i boicottaggi) o attirate (dalla prospettiva della green economy). Allo stesso tempo, nei loro confronti è cambiato l’atteggiamento degli altri attori coinvolti e questo ha permesso forme di interazione diverse dallo scontro. Le multinazionali esercitano il loro potere con varie modalità, dalla possibilità di intavolare trattative con i Governi, al ricorso a una notevole capacità finanziaria per stringere alleanze (sia all’interno del mondo del business, come nel caso delle lobby internazionali, sia all’esterno, verso Governi e ONG), agli investimenti in ricerca, che possono non solo trovare soluzioni per i problemi ambientali, ma anche stabilire ciò che è tecnicamente ed economicamente fattibile.
Un secondo gruppo di attori ha acquisito un certo peso: le reti di esperti, che grazie alla loro competenza giocano un ruolo importante, purché non facciano dimenticare che la scienza è solo uno degli ingredienti di una governance ambientale legittima e democratica. Le agenzie indipendenti e gli uffici internazionali sono diventati sempre più autonomi rispetto ai loro committenti (i Governi che li hanno creati).
Meritano poi particolare attenzione le ENGO (Environmental Non Governative Organizations, Organizzazioni non governative ambientali), che nel 1972 alla prima conferenza dell’ONU sull’ambiente di Stoccolma erano una decina, e ora sono migliaia. Dal WWF al Worldwatch Institute, le ENGO dispongono di strumenti, mezzi e personale specializzato talvolta superiori a quelli della maggior parte delle istituzioni pubbliche che si occupano di ambiente a livello internazionale.
È facile quindi intuire che la novità nel campo della governance ambientale globale non è semplicemente dovuta alla crescita numerica degli attori coinvolti, ma anche all’aumento della loro capacità negoziale nelle dinamiche decisionali. Crescono dunque la complessità, la frammentazione e, di conseguenza, la necessità di elaborare forme di cooperazione differenziate e sempre più sofisticate tra i diversi attori in gioco: è questa la sfida della governance ambientale globale.

Governare la governance?
Il termine “governance” ha una valenza descrittiva: punta a identificare gli attori e i meccanismi di funzionamento dei processi decisionali, e la direzione del loro cambiamento (governance come struttura); al tempo stesso ha anche un’accezione normativa (governance come azione), che ha di mira le strategie per indirizzare quei processi in una determinata direzione, o almeno per influire al loro interno, a partire proprio dalla fragilità e inadeguatezza dei tradizionali strumenti di politica fondati sugli Stati nazionali.
Da un lato quindi il concetto di governance ci conduce ad assumere la situazione presente così com’è e ci invita a superare le nostalgie per un mondo politico che non esiste più; dall’altro evidenzia due questioni, fondamentali e complementari: quelle della leadership e della dinamica delle istituzioni ambientali, troppo spesso bloccata.
Dal punto di vista della leadership, è evidente come la governance ambientale degli ultimi anni soffra di un grave deficit. Nonostante i capi di Stato e di Governo si dichiarino convinti della necessità di agire immediatamente per contrastare i cambiamenti climatici e promuovere la green economy, nessuno si assume la responsabilità di fare il primo passo nella direzione di uno sviluppo concretamente più sostenibile a livello globale. Per un certo periodo a partire dal Summit della Terra, l’UE aveva saputo svolgere egregiamente questo ruolo, che tuttavia si è fortemente indebolito negli ultimi anni.
Dal punto di vista istituzionale, preso atto delle fatiche a cui i vertici vanno regolarmente incontro, è stata formulata una serie di proposte di nuove architetture istituzionali, dotate degli strumenti necessari per essere efficaci. Tra queste, ricordiamo ad esempio il tentativo di superare la frammentazione del lavoro tra i segretariati indipendenti istituiti da ciascuna convenzione ambientale globale con processi di accorpamento, e, soprattutto, le proposte per trasformare l’UNEP (Programma delle Nazioni Unite per l’ambiente) in una vera e propria agenzia, come l’OMS (Organizzazione mondiale della sanità) o l’OIL (Organizzazione internazionale del lavoro), dotata di risorse umane e finanziarie adeguate e ben più ingenti di quelle di cui oggi dispone e a cui i Governi potrebbero trasferire alcune competenze ambientali. Questa prospettiva non convince fino in fondo, anche sulla base delle giuste critiche che spesso l’operato delle grandi agenzie internazionali suscita. Certo rendere più efficienti e organizzate le strutture internazionali è un primo passo, ma non può bastare.
Serve un modo nuovo di far politica e di articolare, valorizzandole, le sfere di potere che i diversi attori stanno imparando a utilizzare, in modo che i problemi ambientali siano affrontati avendo di mira il bene comune globale e che le soluzioni abbiano una legittimità democratica sufficiente ad assicurarne un’efficace attuazione. L’alternativa, come si vede fin troppo spesso, è lo stallo dei processi decisionali, con esiti anarchici e il conseguente rischio che prevalga la legge del più forte.

Esercizi di cosmopolitismo locale
Al momento non disponiamo di modelli di governance globale capaci di rispondere al bisogno di alternative a quelli tradizionali che ormai girano a vuoto. Ci sembra però che la gestione delle crisi ambientali e i relativi processi di governance contengano indicazioni quanto meno suggestive, ad esempio nella direzione della riarticolazione di locale e globale. Infatti, per la maggior parte delle problematiche ambientali gli standard globali vanno sviluppati e messi in pratica sul piano locale, mentre per elaborare norme globali sono richieste decisioni e pratiche locali. Diventa quindi necessario elaborare politiche che coinvolgano contemporaneamente tutti i livelli: subnazionale, nazionale, continentale e globale, con un potenziale di conflitto e di sinergia tra i diversi livelli di governance.
In base a queste constatazioni un nuovo modello di governance ambientale potrebbe essere definito quello del “cosmopolitismo locale partecipativo”. La dimensione cosmopolita entra in gioco nel momento in cui ci si riconosce cittadini del mondo, legati agli altri da doveri che prescindono dalle differenze di nazionalità. Peraltro, questa dimensione ben si sposa con le questioni ambientali, per lo più transfrontaliere: si pensi all’inquinamento atmosferico o ai cambiamenti climatici, che non si limitano a investire una determinata area. Il localismo invece è dettato dal fatto che viviamo in una determinata porzione di Terra, seppure variabile, e che le nostre azioni hanno ricadute immediate prima di tutto sul luogo in cui siamo. La dimensione della partecipazione sottolinea la necessità di collocare qualunque nuova dinamica di governance ambientale nell’esercizio di una democrazia partecipativa e non più solo rappresentativa: pensiamo a quanto cambierebbe la fisionomia dei grandi vertici, oggi incapaci di portare frutto, se cadesse la separazione tra il versante rappresentativo (quello dei Governi e degli Stati) e quello partecipativo dei forum delle reti sociali, che sempre più spesso si svolgono in contemporanea, nella stessa città e affrontando gli stessi temi, ma senza incontrarsi mai. La partecipazione inoltre implica un’opzione forte per la promozione della giustizia, poiché mira a dare spazio alle istanze di tutti, soprattutto di coloro che non hanno voce e che sono più esposti alle conseguenze delle catastrofi ambientali.
In questa prospettiva ci pare che meriti seguire con particolare attenzione il livello locale urbano. Le città sono i luoghi più vulnerabili nei confronti degli eventi climatici estremi, in esse si concentrano persone e beni che richiedono ingenti risorse energetiche e alimentari e hanno, pertanto, un ruolo strategico. «Le città stanno già dimostrando di rivestire un ruolo di leadership, attraverso la condivisione di informazioni, progetti e soluzioni. Città e sindaci non possono permettersi di aspettare: sono una forma di governo che, per definizione, richiede azione. Le istituzioni internazionali, sotto la guida dell’OCSE, sono attivamente impegnate nella ricerca di come sostenere la loro azione» (Hammer S. et al., «Cities and Green Growth: a Conceptual Framework», OECD Regional Development Working Papers 2011/08, OECD Publishing, 92).
Esistono diverse esperienze di città che si sono messe in rete per raccogliere la sfida di ridurre le emissioni climalteranti e di migliorare la qualità della vita dei propri cittadini. Solo per citare alcuni esempi, ricordiamo C40 Cities per le metropoli globali <www.c40cities.org>, o ICLEI – Local Governments for Sustainability, una rete globale di più di mille città, associazioni e Paesi <www.iclei.org>. Nell’UE è attivo il Patto dei Sindaci <www.pattodeisindaci.eu>, che ha raccolto più di 4.400 adesioni, in rappresentanza di oltre 170 milioni di abitanti, attorno all’impegno di aumentare l’efficienza energetica e l’utilizzo di fonti energetiche rinnovabili. A livello nazionale citiamo l’Associazione dei Comuni virtuosi <www.comunivirtuosi.org>, che raccoglie i municipi impegnati a ridurre l’impatto ambientale e a migliorare la qualità della vita attraverso progetti alternativi di mobilità, gestione dei rifiuti e utilizzo del suolo.
Le città rappresentano anche un livello di ambito spaziale per il quale è realistico immaginare forme concrete di democrazia partecipativa. Gli esempi non mancano, e la Rivista vi ha dedicato più volte la propria attenzione (cfr, ad esempio, il contributo «Democrazia deliberativa» alle pp. 885-889 di questo numero). Proprio per la possibilità di sfruttare nuovi strumenti partecipativi, le città dispongono di un potenziale di efficacia che manca forse ad altri livelli. «Se aspettiamo i governi, sarà troppo poco e troppo tardi. Se agiamo da soli, sarà troppo poco. Ma se lavoriamo alla scala di comunità, può essere abbastanza e appena in tempo», ha dichiarato Rob Hopkins, fondatore di Transition Towns <www.transitionnetwork.org>; il concetto di transizione indica un processo continuo, che muove sia dall’alto che dal basso, nel piccolo come nel grande Comune, nel quartiere come nella città metropolitana, per ridurre la vulnerabilità agli choc energetici, climatici, alimentari.
In campo ambientale, ma non solo, la desolazione di fronte alla gravità dei problemi, l’incapacità di elaborare soluzioni, il disorientamento rispetto alla pluralità di attori e di poteri rischiano di paralizzare. Eppure questa frammentazione, con tutti i suoi limiti, consente preziose sperimentazioni. Ci pare quindi promettente dare fiducia al confronto e alla messa in rete tra microsistemi locali, che permettono la partecipazione di diversi attori (pubblici e privati, locali e globali), che possono verificare in concreto la percorribilità di proposte elaborate a livello globale, mettere in campo competenze “fresche”, innovative e non viziate e che, insieme e in rete, possono rappresentare uno strumento per orientare le politiche ambientali anche sulla più ampia scena internazionale. Uscire dal provincialismo mediatico, istituzionale e politico senza perdere il contatto con il territorio è una lezione da cui può derivare una maggiore innovazione non solo della governance ambientale, ma del modo di fare politica.