Finanza pubblica e promesse elettorali: un'analisi

23/02/2018
La XVII legislatura termina nel segno di una ripresa, per quanto debole, della crescita economica e di una evoluzione positiva dei conti pubblici. Qual è l’impatto complessivo della politica di bilancio seguita dai tre Governi che si sono succeduti dal 2013 a oggi? È possibile valutarne le strategie complessive di finanza pubblica? E quale eredità consegnano al Parlamento che uscirà dalle urne? 

Nel numero di marzo di Aggiornamenti Sociali rispondono a queste domande Maria Flavia Ambrosanio, professore di Scienza delle Finanze nell'Università Cattolica di Milano, e Paolo Balduzzi, ricercatore nella stessa Università. Nella loro analisi i due docenti offrono anche una valutazione delle promesse della campagna elettorale, che in materia di finanza pubblica paiono scontare un basso grado di realismo. 

Anticipiamo di seguito due paragrafi dell'articolo: quello sulla valutazione delle promesse elettorali e quello finale sull'eredità per il nuovo governo. L'articolo integrale è scaricabile qui


Campagna elettorale ed equilibrio di bilancio


Come è consuetudine, tutti gli schieramenti in lizza nella campagna elettorale in corso stanno avanzando proposte in tema di spesa pubblica e tassazione. Al di là dei contenuti specifici, condividono tutte un tratto comune: combinano un aumento di spesa pubblica, in particolare quella rivolta alle fasce di popolazione più deboli, e una diminuzione delle imposte. Si tratta di un mix esplosivo, davvero poco credibile, anche alla luce dei vincoli al ricorso al deficit di bilancio introdotti dalla riforma costituzionale del 2012. 

Un elenco parziale di queste proposte comprende: flat tax, abolizione della riforma Fornero delle pensioni, abolizione del canone RAI, abolizione delle tasse universitarie, introduzione di un reddito di dignità o di cittadinanza, aumento delle pensioni minime a mille euro. Ci soffermeremo in particolare sulle prime due, in quanto, sulla base delle informazioni oggi disponibili, sono quelle che genererebbero i maggiori oneri a carico del bilancio pubblico. Tuttavia la lezione che se ne ricava vale anche per tutte le altre proposte: ogni aumento di spesa o taglio delle imposte deve essere accompagnato dall’indicazione precisa di come si prevede di recuperare le risorse necessarie alla copertura, anche perché, come l’esperienza recente insegna, l’obiettivo di contenimento del disavanzo offre margini di manovra limitati (pochi miliardi all’anno), che richiedono di essere negoziati in sede europea sulla base di fondate ragioni.

a) La proposta della flat tax

La flat tax è una semplificazione dell’imposta sui redditi delle persone fisiche divenuta molto popolare a partire dagli anni ’60 del secolo scorso negli Stati Uniti, grazie al contributo dell’economista Milton Friedman, che ne è considerato il padre. Si tratta di un’imposta con un’unica aliquota, che diventa progressiva attraverso il sistema di deduzioni e detrazioni. In Italia se n’era già parlato nel 1994, quando il Governo Berlusconi propose il passaggio a un’aliquota unica del 33% accompagnata da una no tax area per i contribuenti più poveri; negli anni successivi seguirono altre proposte.
 
Due sono le ragioni per cui non sono mai state attuate. La prima riguarda gli effetti redistributivi e in particolare la riduzione della progressività. A riguardo, va precisato che la spesso richiamata incostituzionalità della flat tax non sembra del tutto fondata. Infatti il c. 2 dell’art. 53 della Costituzione prevede che il sistema tributario sia «informato a criteri di progressività», e non ciascuna singola imposta: il nostro ordinamento conosce già imposte proporzionali, come l’IVA. Inoltre anche la flat tax è un’imposta progressiva, solo che la progressività è ottenuta attraverso detrazioni e deduzioni, e non attraverso la struttura delle aliquote marginali. 

Resta vero che le proposte attualmente sul tappeto produrrebbero soprattutto un abbassamento dell’onere tributario sui redditi più elevati, e quindi un aumento della disuguaglianza. Peraltro, si tratta di proposte tra loro molto diverse: si va da un’aliquota del 25% per tutte le principali imposte, con abolizione contestuale di IRAP e IMU, immaginata dall’Istituto Bruno Leoni, a un’aliquota del 15% (Lega), del 20-23% (Forza Italia) o del 15-23% (Fratelli d’Italia, ma solo sugli incrementi di reddito rispetto all’anno precedente). In comune hanno un elemento inquietante: nessuna precisa con chiarezza la soglia di esenzione e la struttura di detrazioni e deduzioni, ovvero gli elementi che rendono l’imposta progressiva. Gli elettori infatti capiscono subito se l’aliquota legale di un’imposta aumenta o diminuisce, ma fanno più fatica a comprendere gli effetti dei sistemi di detrazioni e deduzioni (ovvero a stimare l’effettivo carico fiscale). In ogni caso, essendo molto basse le aliquote proposte, l’obiettivo è quello di abbattere l’IRPEF sui redditi più alti.

La seconda ragione di difficile praticabilità è che la flat tax è di solito associata a una rilevante perdita di gettito. Questo la rende a prima vista molto appetibile dal punto di vista politico, in quanto comporta una ingente riduzione della pressione fiscale. Il problema che si pone è quello della copertura: se la riduzione di entrate è bilanciata da un equivalente taglio della spesa o dall’aumento di altri introiti, si tratta di un gioco a somma zero in cui la riduzione dell’imposta sul reddito gioca il ruolo di specchietto per le allodole. Inoltre, una valutazione precisa richiede di sapere quali spese si intende tagliare e quali altre entrate aumentare.
 
Nella maggior parte dei casi, le coperture proposte in questa campagna elettorale appaiono, a essere generosi, irrealistiche e fanno leva principalmente su due argomenti: la lotta all’evasione fiscale e lo stimolo all’economia determinato dalla riduzione delle imposte. Nel primo caso, la storia recente della finanza pubblica italiana mostra come la lotta all’evasione porti a risultati importanti, ma non certo eclatanti dal punto di vista quantitativo; inoltre, spesso si è voluto far passare per lotta all’evasione l’attuazione di condoni, che, al contrario, sono probabilmente uno degli stimoli principali all’evasione stessa. L’altro strumento di copertura sarebbe l’aumento del gettito, indotto dalla maggiore crescita del PIL, stimolata a sua volta dalla riduzione della pressione fiscale. Questo argomento fa leva su un’osservazione teorica nota come “curva di Laffer”, anche se l’evidenza empirica in materia non offre grandi spunti o speranze. L’esperienza statunitense della Presidenza Reagan mostra che la riduzione delle imposte fu accompagnata da un robusto taglio della spesa sociale, con una crescita della disuguaglianza, e da una rilevante crescita del debito pubblico. Le imposte furono in seguito di nuovo aumentate. 

La flat tax in questa campagna elettorale è uno dei temi dominanti per la coalizione di centro-destra. Tuttavia, anche gli altri schieramenti avanzano proposte di modifica dell’IRPEF: il Partito democratico propone di aumentare le detrazioni per carichi familiari, prevedendo assegni per gli incapienti; il Movimento 5 Stelle propone la riduzione a tre aliquote (23%, 36% e 42%) con aumento della no tax area fino a 26.000 euro a seconda della composizione del nucleo familiare; infine, Liberi e uguali propone un aumento della progressività, da realizzarsi mediante la riduzione dell’aliquota più bassa e l’introduzione della progressività continua, secondo il modello tedesco.

b) Un nuovo intervento sul sistema pensionistico

Largo spazio in campagna elettorale ottengono anche le proposte di rivedere o, più drasticamente, abolire la riforma Fornero delle pensioni. La loro valutazione si scontra con il fatto che nessuna spiega a quale assetto passato si ritornerebbe, né dettaglia i tratti del nuovo sistema (metodo di calcolo, età al pensionamento, possibilità di anticipo pensionistico, ecc.). Il Partito democratico propone di potenziare gli strumenti di flessibilità già introdotti, come fa anche Liberi e uguali; il centrodestra parla di “abolire” o “riformare”, senza fornire dettagli; infine, il Movimento 5 Stelle punta sulla flessibilizzazione dell’età in uscita. 

Data la vaghezza delle proposte, è impossibile una stima sensata dei loro costi e questo spiega il “balletto” delle cifre a cui stiamo assistendo, pur provenienti da fonti attendibili! Altrettanto difficile è dunque una stima delle risorse necessarie per la copertura. Inoltre non va dimenticato che la riforma Fornero, fin dalla sua introduzione, è stata oggetto di aggiustamenti in vista di renderla meno stringente dal punto di vista dell’età pensionabile: agli otto interventi di salvaguardia degli “esodati” susseguitisi dal 2012, si aggiungono gli elementi di flessibilità introdotti a partire dal 2016 – quali le diverse forme di anticipo pensionistico (APE, APE social e RITA) o il part-time agevolato –, sia su base volontaria (con costi a carico dei beneficiari), sia su base sociale (con costi a carico della collettività).

L’eredità per il prossimo Governo


Il Governo uscente non lascia un’eredità negativa. L’economia è in ripresa, i conti pubblici sono migliorati, la pressione fiscale si è leggermente ridotta, è diminuito il rapporto tra spesa pubblica e PIL, la spesa per interessi è scesa al 3,8% del PIL, il livello più basso dagli anni ’80. Certo, restano in sospeso molte questioni importanti, se davvero si vuole uscire dalla “transizione infinita”. Innanzitutto, il miglioramento dei conti pubblici non può far dimenticare che il debito e il suo rapporto col PIL restano a livelli molto elevati, alimentando preoccupazioni in sede europea sulla sostenibilità nel medio periodo. L’opera di risanamento dovrà quindi continuare, anche se le premesse – e le promesse – della campagna elettorale vanno in direzione opposta, a partire dalle proposte in materia previdenziale. Pur non potendosi mai dire chiuso il cantiere delle pensioni, il sistema sembra avere trovato una sua stabilità dopo un’intera legislatura di rincorsa e di correttivi. 

Per quanto riguarda le autonomie locali, la fine del patto di stabilità interno e la sua sostituzione con regole più elastiche e soprattutto certe ha permesso ai Comuni di tornare a programmare la propria attività almeno sul medio periodo. Resta aperta la questione della ridefinizione della fiscalità locale, ancora oggi in cerca di una sua coerenza e soprattutto ancorata al blocco delle aliquote che riguarda quasi tutti i tributi locali. Sembrano definitivamente dimenticati i progetti di riforma costituzionale, dopo il fallimento del referendum del 4 dicembre 2016; al contempo, ha ripreso vigore il processo di negoziazione di alcune Regioni per la concessione di maggiori spazi di autonomia, secondo le previsioni del c. 3 dell’art. 116 Cost.

Il Parlamento che uscirà dalle urne del 4 marzo erediterà la gestione di un Paese uscito dalla crisi, ma caratterizzato ancora da forti disuguaglianze di genere, di generazione, territoriali e anche di reddito e ricchezza. I candidati di oggi, legislatori di domani, dovranno essere giudicati in base alle loro competenze, ai risultati raggiunti in passato e al senso di responsabilità e consapevolezza che dimostrano nei confronti del Paese.

23 febbraio 2018
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