| |
La locuzione svedese Ombudsman (letteralmente «rappresentante»)
risale al 1809, quando in Svezia i poteri del monarca assoluto vennero
limitati con l'istituzione del Justitieombudsman, un
commissario di nomina parlamentare scelto tra persone di sicura moralità
e competenza con il compito di controllare il rispetto delle leggi
e di provvedere nel caso di violazioni da parte della amministrazione
e della magistratura. Nel tempo, questa figura è stata affiancata
da altre analoghe con campi di intervento più settoriali, ad
es. il Militieombudsman per il controllo dell'amministrazione
militare, e ancora ombudsman per i settori dell'Antitrust
e della stampa. Più di recente l'istituto ha conosciuto
diffusione anche in altri Paesi europei. Fra le tante diverse esperienze
si può citare quella del Parliamentary Commissioner
(Commissario Parlamentare) inglese (1967), nominato dal sovrano su
proposta governativa, e quella del Médiateur francese
(1973), nominato dal Consiglio dei Ministri. In entrambi i casi si
tratta di organi cui i cittadini non possono rivolgersi direttamente,
dovendo passare le loro richieste attraverso il filtro di un parlamentare
che trasmetterà il reclamo all'ombudsman soltanto
se ritenuto fondato.
Il Difensore Civico
I primi dibattiti dottrinali circa l'opportunità di inserire
anche nel nostro ordinamento la figura del Commissario parlamentare
o Difensore Civico (DC), evitando tuttavia la duplicazione e sovrapposizione
di competenze con la magistratura, risalgono alla seconda metà
degli anni Sessanta, ricercandone la copertura costituzionale nell'art.
82 Cost. che consente di istituire Commissioni parlamentari di inchiesta
oppure - opinione poi prevalsa - nell'art. 97 Cost.
che afferma invece il principio di imparzialità e buon andamento
della Pubblica Amministrazione. L'istituzione del primo DC regionale
in Italia risale al 1971 nella Regione Toscana. Quella del DC è
ormai una figura che ha ricevuto pieno riconoscimento giuridico nelle
leggi dello Stato che ne tracciano compiti e poteri, affidando poi
all'autonomia di Statuti e Regolamenti di Regioni, Province
e Comuni il compito di delinearne con precisione la normativa di dettaglio.
La varietà di situazioni (ogni Regione, Provincia o Comune
è libero di istituire il DC) non impedisce comunque di evidenziare,
al di là delle differenze, un insieme di tratti comuni che
caratterizzano la figura. Nel prosieguo, si parlerà in generale
di DC riferendosi a caratteristiche che sono comuni alle tre tipologie
(regionale, provinciale e comunale), mentre si aggiungerà un'apposita
specificazione (es. «regionale») per i casi in cui si
tratti di peculiari poteri propri solo di alcune tipologie.
Il DC si occupa di casi di ritardi, negligenze, irregolarità,
disfunzioni, carenze, omissioni, vere e proprie illegittimità
della Pubblica Amministrazione e talvolta anche dei privati concessionari
di pubblici servizi (ad es. i gestori dei trasporti extraurbani o
del servizio di raccolta rifiuti), denunciati dai cittadini o di cui
venga in qualsiasi modo a conoscenza, potendosi attivare anche d'ufficio.
I poteri attraverso cui esercita le proprie funzioni sono abbastanza
penetranti. Può consultare e ottenere copia di tutti gli atti
e i documenti riguardanti il caso sottoposto ad esame, senza possibilità
dell'amministrazione interessata di opporre il segreto d'ufficio,
talvolta anche mediante l'accesso diretto agli uffici in cui
i documenti sono custoditi (potere ispettivo). Può inoltre
realizzare un esame della pratica insieme al funzionario responsabile
del procedimento, anche per dare modo a quest'ultimo di spiegare,
in contrapposizione alle ragioni del ricorrente, quelle dell'amministrazione
e ricercare insieme una soluzione condivisa del problema.
Accertata l'esistenza della disfunzione, il DC può fissare
un congruo termine entro il quale l'Amministrazione è
tenuta a emettere il provvedimento richiesto eliminando la disfunzione.
Qualora, nonostante l'intimazione ricevuta, l'amministrazione
continuasse nel suo atteggiamento, il DC regionale avrà facoltà
di nominare un commissario ad acta che, sostituendosi agli
organi rimasti inattivi della Pubblica Amministrazione, dovrà
emanare in loro vece gli atti richiesti (art. 136 del D. Lgs. n. 267/2000).
È accaduto talvolta che la nomina di commissari ad acta da
parte del DC regionale sia stata considerata come prova dello stato
di disordine amministrativo in cui versano alcuni enti, tale da giustificare
lo scioglimento dei relativi organi. Resta ferma inoltre la possibilità
del DC di sanzionare il funzionario colpevole delle disfunzioni avviando
l'azione disciplinare presso gli organi competenti.
Occorre comunque segnalare che l'inattività del funzionario
di fronte alle richieste dell'Ombudsman può anche
costituire reato (omissione di atti d'ufficio). Qualora nell'esercizio
delle proprie funzioni l'Ombudsman venisse a conoscenza
di fatti che possano costituire reato, avrà l'obbligo
di segnalarli alla magistratura essendo egli stesso un pubblico ufficiale.
È previsto inoltre che il DC possa costituirsi parte civile
per ottenere il risarcimento dei danni nei processi penali riguardanti
una serie di reati (ad es. rapina, percosse, lesioni, sfruttamento
della prostituzione), quando ne siano state vittima persone portatrici
di handicap (art. 36 della legge n. 104/1992), previsione avente
lo scopo di tutelare i soggetti più deboli.
Spetta inoltre al DC comunale o provinciale il controllo sulla legittimità
delle delibere delle Giunte e dei Consigli che riguardano appalti,
affidamento di servizi, dotazioni organiche e assunzioni di personale,
a condizione che ne faccia richiesta un quarto dei consiglieri comunali
o provinciali (art. 127 del D. Lgs. n. 267/2000). Se a seguito del
controllo il DC ritiene presenti motivi di illegittimità delle
delibere, invita l'organo emanante a riconsiderarle. L'organo
interessato potrebbe confermarle a maggioranza assoluta dei propri
componenti, ritenendo di non dar seguito ai rilievi mossi, oppure
decidere di accogliere i rilievi modificando la delibera o lasciandola
decadere.
In genere l'elezione del DC è affidata ai rispettivi
Consigli (comunale, provinciale, regionale) degli enti interessati,
in prima battuta con una maggioranza qualificata dei 2/3 dei componenti
l'organo stesso. Un quorum così elevato ha la
finalità di far sì che la scelta cada su candidature
largamente condivise, su cui convergano schieramenti di maggioranza
e opposizione. Tuttavia, se dopo un certo numero di votazioni (in
genere alla terza) non si riesca ad avere la «fumata bianca»,
il quorum viene abbassato alla maggioranza assoluta (metà più
uno dei componenti l'organo votante). In questo caso la maggioranza
di governo dell'ente ha praticamente mano libera nella scelta
della persona cui affidare l'incarico.
Va inoltre aggiunto che esiste tutta una serie di limiti più
o meno penetranti atti a circoscrivere le possibilità di scelta.
Accanto al possesso di esperienza in ambito giuridico-amministrativo
e di adeguate garanzie di indipendenza e imparzialità, le norme
richiedono, ad esempio, che il DC non sia dirigente o funzionario
di partito, amministratore o dipendente di società con partecipazione
dell'ente che lo elegge o di società e imprese concessionarie
di servizi pubblici. Inoltre il DC non può ricoprire le cariche
di parlamentare nazionale, di assessore, di consigliere (in alcuni
casi anche semplicemente di consigliere circoscrizionale) e più
in generale una carica pubblica elettiva, e talvolta viene richiesto
che non l'abbia ricoperta neanche nel recente passato (ad es.
nei 5 anni antecedenti al momento della candidatura a DC). Vengono
inoltre esclusi quanti, in ragione della propria attività di
lavoro, abbiano rapporti continuativi con l'ente chiamato ad
eleggere il Difensore. Le limitazioni indicate hanno lo scopo di evitare
l'insorgere di conflitti di interesse, assommando nella stessa
persona fisica la qualifica di controllore (DC) e di controllato (amministratore
pubblico o privato che sia). Per tutta la durata dell'incarico,
l'accettazione di una candidatura in elezioni politiche o amministrative
comporterà la decadenza dall'incarico stesso. L'ansia
di separare la figura del DC da ogni connessione politica ha spinto
talvolta il legislatore a prevedere addirittura che non possa attivarsi
qualora la richiesta di intervento provenga da amministratori pubblici
(consiglieri regionali, comunali, ecc.). Si arriva in questo modo
alla situazione paradossale in cui, anche se i fatti segnalati sono
gravi, l'Ombudsman non può intervenire semplicemente
perché la segnalazione proviene da un organo «politico»,
privando in questo modo le minoranze di uno strumento di controllo
sull'operato della amministrazione.
Va da sé che il DC, pur essendo eletto in seno a Regioni o
enti locali, proprio per poter rendere efficace la sua funzione di
controllo, è del tutto svincolato da direttive e ordini che
dovessero provenire dai vertici politici (Sindaco, Consiglio Comunale,
ecc.) o burocratici (ad es. Segretario Comunale) dell'ente.
Per quanto concerne le risorse (attrezzature, locali, spese di funzionamento)
di cui si avvale il DC per l'esercizio delle sue funzioni, queste
sono decise in genere dal Consiglio dell'ente presso il quale
esercita tali funzioni (Consiglio comunale, provinciale, regionale),
spesso sentito il parere del Difensore medesimo, e risultano a carico
del bilancio dell'ente stesso. Il personale è tratto
anch'esso dai ruoli dell'ente e distaccato presso gli
uffici del DC, anche se in qualche caso, per compiti che necessitano
di particolare specializzazione, è consentito il ricorso a
personale esterno assunto a tempo determinato. Quanto ai rapporti
con la magistratura, talvolta la presentazione di ricorsi dinanzi
a organi giudiziari impedisce la successiva presentazione di reclami
al DC. In ogni caso, anche quando questo limite non sia previsto nella
normativa, è consuetudine dei DC sospendere l'esame del
reclamo in attesa della decisione del giudice.
Il Mediatore europeo
L'istituto dell'Ombudsman ha trovato applicazione
anche a livello della Unione Europea con l'istituzione del Mediatore
europeo. Si tratta di un organo cui può ricorrere ogni persona
fisica o ente rispettivamente residente o avente la sede legale sul
territorio dell'Unione Europea per segnalare i casi di maladministration
(malgoverno) riferibili a istituzioni comunitarie, con esclusione
della Corte di Giustizia e del Tribunale di primo grado. È
escluso ogni intervento sulle amministrazioni nazionali, anche quando
agiscano come gestori di fondi e risorse comunitarie. A differenza
di quanto previsto a livello nazionale, il Mediatore europeo può
essere interpellato anche per il tramite di rappresentanti politici,
vale a dire di ogni parlamentare europeo. È dotato di poteri
di investigazione, ma alle sue richieste di visionare i documenti
l'amministrazione interessata potrà opporre il segreto,
a condizione che sia motivato. La sua funzione consiste nel ricercare
una soluzione del caso insieme alla istituzione interessata e al ricorrente.
Il Mediatore europeo viene eletto dal Parlamento europeo, che ha anche
il potere di chiederne la destituzione alla Corte di Giustizia qualora
dovesse rendersi colpevole di comportamenti scorretti. In ogni caso,
il Mediatore non dovrà ricercare né accettare istruzioni
da parte di qualsiasi Governo nazionale. Infine, viene stabilito un
rigoroso divieto di svolgere attività politica, amministrativa
o qualsiasi altra occupazione, sia remunerata sia a titolo gratuito,
durante il mandato.
L'Ombudsman bancario
Non è un organo istituzionale pubblico, ma nasce in seno all'Associazione
Bancaria Italiana (ABI) e decide dei reclami da parte dei clienti
(con esclusione di imprese e professionisti) verso le banche o gli
intermediari finanziari per controversie che riguardino operazioni
o servizi di valore non superiore a 10mila euro. È un organo
collegiale, composto da cinque membri, il cui presidente è
nominato dal Governatore della Banca d'Italia. Le sue decisioni
sono vincolanti solo per la banca o l'intermediario e comunque,
nel caso di violazione della decisione emessa, l'unico potere
di sanzione dell'Ombudsman sarà di rendere nota
la violazione stessa mediante la pubblicazione a mezzo della stampa,
essendo privo di poteri di esecuzione forzata delle proprie decisioni.
Il ricorso all'Ombudsman bancario non priva comunque
il cliente del diritto di investire della controversia in qualsiasi
momento l'Autorità giudiziaria.
Per saperne di più
COMBA M., «Ombudsman», in Digesto pubblico,
vol. X, UTET, Torino 1995.
DE VERGOTTINI G., «Difensore Civico», in Enciclopedia
giuridica Treccani, vol. X, Roma 1988.
<www.euro-ombudsman.eu.int>
<www.filodiritto.com/diritto/pubbli
co/amministrativo/difensorecivico1.htm>
|