| |
Con il termine «authority»
o «Autorità amministrative indipendenti» si indica
nel nostro ordinamento una serie di enti od organi pubblici con poteri
di controllo, sorveglianza e decisione in determinati campi che, pur
potendosi inquadrare in senso lato nell'ambito del potere esecutivo,
sono tuttavia caratterizzati dalla condizione di sostanziale indipendenza
rispetto al Governo. In altri termini, se tutte le altre amministrazioni
pubbliche sono tenute a rispettare l'unità di indirizzo
politico e amministrativo secondo il dettato dell'art. 95 Cost.,
le authority godono invece di una posizione di particolare autonomia
che le rende svincolate dalle direttive del Governo e soggette solo
alla legge. Si tratta di organismi abbastanza disomogenei tra loro,
per struttura come per funzione, essendo estranei a un comune disegno
di politica legislativa, ma risulta comunque possibile estrapolare
una serie di elementi comuni di fondo, tenendo presente che non tutte
le caratteristiche che cercheremo di individuare sono necessariamente
presenti in ciascuna authority. Nato in Italia nel 1974 con l'istituzione
della Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (CONSOB),
l'istituto dell'authority ha conosciuto a partire dal
1990 una fase di vera e propria proliferazione (cfr riquadro a p.
223).
Origini dell'istituto
L'incremento del numero delle Autorità indipendenti si
spiega con una serie di cambiamenti politici, economici e istituzionali
avvenuti proprio durante quel periodo. In primo luogo, le tendenze
in atto verso un progressivo ritiro dello Stato dall'economia
e dall'impresa si sono concretizzate nel 1992 nella prima disciplina
organica sulle privatizzazioni. La proprietà di enti pubblici
o a partecipazione statale (ENEL, SIP) che sino ad allora avevano
gestito servizi pubblici essenziali è stata, infatti, progressivamente
ceduta ai privati. Parallelamente al processo di privatizzazione si
è portata avanti anche la progressiva liberalizzazione di interi
settori, sostituendo a un regime di monopolio nella produzione ed
erogazione di determinati servizi (ad es. telefonia, elettricità)
un regime di mercato in libera concorrenza. Si è avvertita
così la necessità di prevedere la presenza di soggetti
istituzionali, dotati di elevata qualificazione tecnica e svincolati
da controlli politici che procedessero al controllo e alla regolamentazione
dei mercati liberalizzati e delle imprese privatizzate. Secondariamente,
si aggiunga il passaggio nel 1994 dal sistema elettorale proporzionale
a quello maggioritario, capace di far uscire dalle urne maggioranze
di Governo più solide, in grado di comprimere i diritti delle
minoranze in settori particolarmente sensibili per la vita democratica
(si pensi alle telecomunicazioni). Infine, non deve sfuggire una ulteriore
concausa rappresentata dal processo di integrazione europea. La normativa
comunitaria ha infatti spesso richiesto la creazione di appositi enti
in posizione di autonomia rispetto agli indirizzi politici di maggioranza
e in posizione di raccordo con organi comunitari che esercitano le
stesse funzioni a livello sovranazionale (valga, a titolo di esempio,
il caso dell'Antitrust che riproduce a livello nazionale le
funzioni esercitate dalla Commissione europea a livello comunitario).
Tipologie
Una fondamentale suddivisione per quanto riguarda le funzioni può
essere operata tra «autorità di garanzia» e «autorità
di regolamentazione», con l'avvertenza che nella realtà
il modello concreto è dato dalla commistione fra i due. Nel
primo insieme rientrano quegli enti posti essenzialmente a garanzia
di diritti fondamentali riconosciuti dalla Costituzione, ad esempio
il Garante per la tutela delle persone e di altri soggetti rispetto
al trattamento dei dati personali (nel linguaggio comune, Garante
per la privacy), tutore del diritto alla riservatezza, in
particolare nei rapporti con la libertà di informazione, o
la Commissione di Garanzia per l'attuazione della legge sul
diritto di sciopero, la cui funzione consiste nel contemperare il
diritto di sciopero dei lavoratori con i diritti fondamentali della
persona (diritto alla salute, libertà di movimento). Nel secondo
insieme rientrano invece tutte quelle authority con il compito
di controllare un determinato settore dell'economia attraverso
l'uso di una molteplicità di strumenti: imposizione di
meccanismi di tariffazione per l'erogazione di determinati servizi
di pubblica utilità volti a incentivare l'efficienza
interna, fissazione di standard tecnici compatibili con una determinata
qualità del servizio.
Una ulteriore divisione contrappone autorità settoriali ad
autorità trasversali. Le prime si occupano di un determinato
settore dell'economia con un elevato livello di specializzazione,
come ad esempio l'Istituto di Vigilanza sulle Assicurazioni
Private (ISVAP), che ha competenza soltanto sulle compagnie di assicurazione,
o la CONSOB, che vigila su mercati e intermediari finanziari. Le autorità
trasversali focalizzano la propria attività nella tutela di
determinati interessi collettivi a prescindere dal settore economico
in cui siano presenti. In questo senso, è illuminante il caso
del Garante della privacy, che si occupa di tutela della
riservatezza nell'ambito delle transazioni commerciali, nell'esercizio
dell'attività medica, nella attività giornalistica,
ecc.
L'autonomia delle authority
Se la caratteristica principale delle autorità indipendenti
è rappresentata dalla autonomia rispetto alle posizioni dell'esecutivo,
occorre individuare attraverso quali meccanismi questa venga realizzata.
La prima garanzia fondamentale è rappresentata dalle modalità
di nomina dei componenti delle diverse Autorità. Per alcune
di esse è prevista la nomina su proposta del Governo, con il
correttivo dell'intervento di Commissioni parlamentari. In altri
casi, la scelta dei componenti tra quanti siano dotati delle necessarie
competenze tecniche e garanzie di moralità è rimessa
ai Presidenti di Camera e Senato, considerati organi super partes.
Infine una ulteriore modalità di nomina è rappresentata
da meccanismi rimessi all'elezione parlamentare in cui siano
presenti correttivi predisposti per garantire la partecipazione delle
minoranze, in particolare attraverso la richiesta di pareri vincolanti
di Commissioni parlamentari che dovranno esprimersi a maggioranza
qualificata con l'accordo, pertanto, delle opposizioni.
Al particolare procedimento di nomina si aggiungano inoltre le garanzie
di inamovibilità dei componenti i quali, una volta nominati,
non possono essere sollevati dall'incarico se non in casi del
tutto eccezionali attraverso una revoca motivata da ragioni di carattere
sanzionatorio verso comportamenti scorretti (ad es. gravi violazioni
di legge o inattività protratta sono le uniche ipotesi di revoca
dei componenti della CONSOB).
Alla inamovibilità corrisponde sul versante opposto la indicazione
di una serie di incompatibilità dei componenti delle authority
con l'esercizio di attività di impresa, libere professioni
o impieghi, tanto alle dipendenze di privati quanto di altre pubbliche
amministrazioni sia durante l'esercizio del mandato sia dopo
la conclusione dello stesso. Obiettivo è quello di evitare
che si possa sfruttare il periodo di esercizio delle funzioni di vigilanza
svolgendo controlli «poco incisivi» per poi lucrare incarichi
presso le stesse aziende controllate una volta cessato il mandato.
Inoltre, è prevista in molti casi la non rinnovabilità
del mandato, per evitare che i componenti delle varie authority possano
essere tentati di mantenere un atteggiamento di sudditanza nei confronti
dell'organo che li ha nominati al fine di potersi propiziare
un rinnovo del mandato stesso.
Alcune authority sono dotate di autonomia finanziaria: a differenza
delle altre amministrazioni dello Stato hanno, infatti, un potere
di vera e propria imposizione fiscale e si finanziano con i contributi
versati dai soggetti sottoposti al loro controllo. L'ISVAP risponde
a questo modello, finanziandosi con un contributo annuale a carico
degli enti assicurativi soggetti alla vigilanza. Non si è mancato
di rilevare la possibilità che un meccanismo siffatto generi
dei conflitti di interesse. Da un lato infatti alle Autorità
di garanzia sono dati poteri volti al controllo delle tariffe a vantaggio
degli utenti dei servizi e dal lato opposto la loro dotazione finanziaria
dipende proprio dai bilanci dei soggetti sottoposti alla vigilanza.
Appare dunque implicito il rischio di provvedimenti volti a innalzare
le tariffe per consentire maggiori utili alle imprese vigilate e per
conseguenza un incremento anche dei capitoli di bilancio dell'ente
controllore.
La condizione di speciale autonomia concessa agli enti in esame non
deve tuttavia indurre a ritenere che si tratti di soggetti privi di
ogni controllo nel quadro istituzionale. Esistono infatti equilibri
tra i vari pesi e contrappesi del sistema, che non mancano neanche
nel caso delle authority. Seppure estranee al circuito della responsabilità
politica, nel senso che i loro atti non impegnano la responsabilità
dei singoli ministri come pure del Governo e per converso l'esecutivo
non ha poteri di controllo o direttiva sugli stessi, le autorità
indipendenti non si possono comunque considerare assolutamente sciolte
da ogni vincolo.
La dottrina parla, infatti, di accountability - un
termine che si potrebbe rendere con l'espressione «obbligo
di rendicontazione» - da parte di questi enti verso il
Parlamento e lo stesso Governo, consistente nell'obbligo di
fornire annualmente una dettagliata relazione sulla attività
svolta. In ogni caso, i provvedimenti emanati dalle authority
risultano impugnabili innanzi alla magistratura da parte di privati
o di altri enti pubblici che lamentino violazioni delle proprie prerogative
e sfere di competenza. E ancora, è appena il caso di ricordare
che comunque le authority sono soggette alla legge e il loro
statuto giuridico, in quanto privo di copertura costituzionale, può
essere in qualsiasi momento modificato dal Parlamento (arma questa
a doppio taglio: da un lato garanzia contro eventuali deviazioni,
dall'altro potenziale strumento di minaccia verso Autorità
che si dovessero dimostrare poco docili alle pressioni del potere
politico).
Infine, caratteristica facilmente riscontrabile in questi enti è
costituita dalla c.d. neutralità rispetto alle funzioni esercitate.
Infatti, mentre gli organi di amministrazione attiva (ministeri, Regioni,
enti locali) assumono nel procedimento amministrativo la duplice veste
di soggetto portatore di interessi pubblici e al tempo stesso chiamato
a emettere provvedimenti che tali interessi andranno a realizzare,
le authority assumono invece una posizione neutrale, di terzietà
rispetto ai contrapposti interessi coinvolti (di utenti e imprese).
Authority e leggi istitutive
CONSOB - Commissione Nazionale per le Società e la Borsa
(l. n. 216/74)
ISVAP - Istituto Superiore di Vigilanza sulle Assicurazioni
Private (l. n. 576/82)
Commissione di garanzia sull'attuazione della legge sullo sciopero
nei servizi pubblici essenziali (l. n. 146/90)
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (l. n. 287/90)
Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici (l. n. 109/94)
Autorità per l'Energia Elettrica e il Gas (l. n. 481/95)
Garante per la protezione dei dati personali (l. n. 675/96)
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (l. n. 249/97)
Per saperne di più
ALOISE M., Le autorità amministrative indipendenti,
in <www.opinioiuris.it/dott_amm_01.htm>.
CAMERA DEI DEPUTATI, I COMMISSIONE PERMANENTE AFFARI COSTITUZIONALI,
XIII LEGISLATURA, Indagine conoscitiva sulle Autorità amministrative
indipendenti. Documento conclusivo, in <www.giurdanella.it/
mainf.php?id=41>.
CARINGELLA F. - DELPINO L. - DEL GIUDICE F., Diritto amministrativo,
Simone, Napoli 2003.
ERGAS H. - HEIMLER A., L'economia delle autorità
indipendenti: alcune riflessioni sui criteri di scelta degli assetti
istituzionali, in <www.necg.com.au/pappub/papers-ergas-sie24.pdf>.
SANTANIELLO G., Il riordino delle autorità indipendenti
(problemi e prospettive), in <www.interlex.it/pa/santaniello.htm>.
|